歐盟應對氣候變遷的全面新計畫包括一項提案：對未採取類似碳稅等積極措施削減自身溫室氣體排放量的他國進口產品徵收碳關稅。其正式名稱是「碳邊境調整機制」（Carbon Border Adjustment Mechanism）。該提案如果通過，將會是全球首例。

 

多年來一直爭論不休的「碳邊境稅」旨在解決一個基本問題：碳洩漏（carbon leakage）。

 

什麼是「碳洩漏」？我們知道，依據歐盟規定，為了促進企業採取降低碳排措施，位於歐盟的企業必須為其製造產品過程所排放的二氧化碳購買「碳排許可額度」（emission permits），這筆成本會加諸於產品，提高產品價格。但如此一來，歐盟可能會面臨以下風險：由於許多國家並未對企業實施類似減排政策與規定，歐盟境內如鋼鐵、水泥等高碳排產業為了規避高成本，便可能將工廠遷移到海外其他氣候法規較寬鬆而減碳不力的國家，再將低價產品出口給歐盟，這不僅打擊歐盟境內產業，產生不公平競爭，更削弱氣候政策。因為這些海外生產據點迴避了減排的規範，可能排放等量或更多的二氧化碳，導致溫室氣體排放量不減反增，對整體氣候變遷形成不良影響。此現象適用所有國家，並不限於歐盟。

 

因此，歐盟擬行的碳邊境稅目的即在防治上述碳洩露現象，專門針對在原產地不需負擔碳排費用的進口貨品，加諸同等成本。一方面保護歐盟境內企業，另一方面也敦促其他國家積極減碳。

 

就理論而言，碳邊境稅有助防止這種現象。因為世界各地的工廠若必須為其污染支付費用才能向歐盟出售鋼鐵、水泥、鋁或化肥，他們就會有動力整頓自身產生的碳排。歐洲境內企業也會降低將業務轉移到海外的動機。而且，如果其他國家採用類似規範，還可對不願遏止使用化石燃料的國家施加壓力。

 

但懷疑者表示，碳邊境稅實施起來可能具有挑戰性，同時會激怒歐洲的主要貿易夥伴，包括俄羅斯和中國。歐盟的提案可謂是此一概念能否成功的測試範例。

 

不過，這個概念也有普及潛力。例如美國，民主黨人即與歐盟幾乎同時間提議對缺乏實質氣候政策的國家的進口產品課稅，並列入3.5兆美元預算案。雖然該提案遠不如歐盟的計畫詳細，但仍顯示氣候政策愈來愈與貿易政策彼此交織，無法分割。

 

對此，華盛頓智庫Resources for the Future的訪問研究員Brian Flannery表示：「碳邊境調整機制是否為刺激全球合作對抗氣候變遷的最佳方式，或者還有其他更好的方法，仍然是一個懸而未決的問題。」「但既然歐洲提出了具體提案，我們就可以開始認真討論在實務上如何運作。」

 

「碳邊境稅」將如何運作

歐盟執委會提案的「碳邊境調整機制」（Carbon Border Adjustment Mechanism）在一份291頁的文件中詳列了細節。

 

目前，歐盟大多數產業都受到一項名為「碳排交易系統」計畫的保護。什麼是「碳排交易系統」？基本上，這也是一項對污染者排放的二氧化碳進行收費的機制。該機制基於碳排放權發展而來。「碳排放權」簡稱「碳權」，意指一個國家或一間企業所被允許的碳排放總量，計量單位為每噸二氧化碳當量（tCO2e）。碳排總量由各國政府根據其向國際公約承諾的減排目標制定上限，並隨時間推移逐步降低。「碳排交易系統」則是導入市場機制的一項節能減排工具，即透過將碳權作為商品進行交易，促進整體產業減少碳排並優化能源結構。因為按照規定，納入碳交易系統的企業每排放一噸溫室氣體，都需具有一單位的碳排憑證。企業首先由政府控制並設定碳排總量，獲取可交易配額，之後便可根據自身減排情形在交易市場購買更多憑證，或出售多餘額度。因此，假如A企業在設定總量之下，實施減碳的成效良好，還有剩餘額度，即可透過碳排交易系統，將碳排放權出售給其他有需要的企業，獲得額外利潤。而且，由於碳排交易系統的憑證數量會隨時間推移而減少，推高了碳價，從而更有助於促進企業減少碳排。以歐盟為例，目前歐盟碳排交易系統（EU Emissions Trading System，EU ETS）的憑證價格已接近每噸60美元，為歐洲企業減排提供了巨大的經濟誘因。

 

歐盟現在提議進一步收緊碳排總量上限，同時逐步取消長期以來賦予鋼鐵等面臨貿易競爭的產業的免費配額。目標是以1990年為基準，於2030年幫助歐盟削減55％總體溫室氣體排放量。

 

為了實現這一目標，歐洲的許多產業可能不得不進行劇烈且代價高昂的變革。例如ArcelorMittal等鋼鐵生產商正在其熔爐中試驗使用氫氣代替化石燃料，儘管這種升級可能會耗資數百億美元。

 

而這正是碳邊境稅的用武之地。未來，要向歐盟出售水泥、鐵、鋼、鋁、化肥或電力的海外企業也將被要求為製造產品所排放的每噸二氧化碳支付同等費用。如此概念是為了平衡碳競爭環境。

 

碳邊境稅在2026年才會正式生效。在此之前，歐洲官員提出了過渡階段計畫，期間他們將嘗試釐清碳邊境稅實務上的運作方式，為其他國家留出時間做好準備。

 

影響最大的國家可能包括俄羅斯、土耳其、中國、英國和烏克蘭，因為他們都向歐盟出口大量化肥、鐵、鋼和鋁。美國目前銷往歐洲的鋼鐵和鋁明顯減少，但也可能會受到影響。

 

未來的挑戰

實施碳邊境稅可能面臨多種複雜情況。

 

首先，希望向歐盟出售商品的企業需要量測、監控並驗證其製造過程的碳排。如果各國無法做到，歐盟會對其強加自己的價格。專家表示，這種驗證雖然可行，但也可能很棘手。

 

再者，美國、中國和俄羅斯等國都反對徵收邊境碳稅，提高引發報復性關稅和貿易戰的可能。儘管歐洲官員表示，他們正在努力確保「碳邊境調整機制」的規則禁得起法律上的考驗，但各國仍可能試圖在世界貿易組織（World Trade Organization，WTO）對此提出挑戰。這也是為何歐盟將其正式名稱定為「調整」，而非「稅收」。

 

此由歐盟之前曾對類似提案做出讓步可見一班。十年前，歐洲官員就希望對在歐洲境內起降的外國航空業收取碳污染費用。但在美國與中國的沉重壓力下，歐盟最終放棄這一計畫。

 

事實上，對於有需要排除碳關稅的對象，特別是已經實施氣候政策的國家，歐洲官員保留了可以與之談判個別貿易協定的空間。但相關細節必需研擬解決。

 

此外，歐盟提案仍需經過27個成員國和歐洲議會的協商，才能成為法律。然而，許多歐盟企業如鋼鐵生產商等等，雖然支持碳邊境調整機制的概念，但對於在當前的碳定價計畫下必須喪失免費配額卻興致缺缺，因為這將迫使他們對自身業務進行更大幅度的改變。這樣的矛盾與質疑可能會使國內談判複雜化。

 

致力於氣候政策的研究和倡導組織E3G之駐布魯塞爾資深政策顧問Johanna Lehne表示，專家們對歐盟的碳邊境調整措施最終效力如何仍存在大量爭論。但是她也指明，官員們認為此一政策是解決歐盟氣候政策造成歐陸經濟劣勢之憂的重要手段。

 

「這顯示出一個實在的徵兆，表示歐盟正嚴肅促使這些產業脫碳」，她說道。「而且他們正試圖為許多國內政治問題尋求解方。」

 

 

 

資料來源：

https://www.nytimes.com/2021/07/14/climate/carbon-border-tax.html，https://euobserver.com/climate/152460，

https://ec.europa.eu/taxation_customs/green-taxation-0/carbon-border-adjustment-mechanism_en

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